Algumas Ideias sobre Legitimidade Activa, na Acção Administrativa Especial, à luz do CPTA

A questão da legitimidade das partes no processo administrativo é, tratada no Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) a dois níveis. Num primeiro nível mais geral e abstracto regulando a Acção Administrativa Comum e a Especial, e dentro destas os vários tipos de pedidos (v.g. de Impugnação de Actos Administrativos, de Condenação à Pratica de Acto Legalmente Devido, de Impugnação de Normas e Declaração de Ilegalidade por Omissão). Num segundo nível existem varias normas sobre legitimidade das partes, específicas para cada tipo de acção.
No art.º 9º do CPTA é mencionada a legitimidade activa no primeiro nível, como um direito subjectivo, que se baseia numa relação administrativa substantiva. Quer isto dizer que, quando a administração actua na prossecução de fins públicos, pelos mais diversos meios (v.g. acto administrativo, regulamento, etc. …), já não está a agir de forma agressiva, mas sim no âmbito de uma relação jurídica em termos de paridade entre o indivíduo e a administração. Dotando o interessado, de um direito protestativo de recorrer da decisão da administração que lhe seja dirigida, da qual tenha resultado um dano injustificado, tanto pela actuação como omissão da administração, nos seus direitos ou interesses.
Nas Acções Administrativas Especiais, num segundo nível, encontramos regras muito similares, que pouco acrescentam a esta regra geral. Assim temos os art.os 55º/1/a) e 68º/nº1/a), que nos fala em interesse directo e pessoal do titular do direito subjectivo, que tenha sido lesado ou que tenha direito a que a administração se pronuncie expressamente. No art. 9º/nº2, 55º/1/c) e no 68º/1/b) estão previstas as pessoas colectivas de direito privado, que, pela sua natureza e, pelo princípio da especialidade, estão limitadas a pedidos dentro da sua capacidade de gozo.
As pessoas colectivas de direito publico, têm legitimidade para desencadear um processo administrativo, nos termos dos art.º 55º/nº1/c), 68º/nº1/b), 73º/nº1. Nos art.º 73º/nº3 e 77º/nº1, por via de pedido ao M.P. desde que aleguem um prejuízo com a ilegalidade ou a omissão da administração. Mas também nos termos do art.º 9º/nº2, podem recorrer a acções públicas ou populares.
Quanto à legitimidade do Ministério Público, temos o art.º 9º/nº2, conformando, a nível geral de toda a sua actividade, quando intervenha no processo como parte, como uma actuação independente de qualquer interesse pessoal, com o fim de protecção e defesa dos valores e bens jurídicos protegidos pela constituição, bem como o património do Estado, Regiões Autónomas e Autarquias Locais, mais como um guardião da legalidade da actuação das entidades administrativas. Temos, no entanto, manifestações específicas desta previsão, tal como o art.º 55º/nº1/b) em condições idênticas e o art.º 68º/nº1/c), desde que o dever de praticar o acto resulte da lei directamente, além dos bens e valores constitucionalmente protegidos ou direitos fundamentais, quando haja uma ofensa a estes ou razões de interesses público especialmente relevantes. Devemos aderir neste ponto à opinião de Vasco Pereira da Silva, que faz uma interpretação correctiva deste artigo, permitindo-se a intervenção apenas quando estejam em causa interesses públicos particularmente relevantes. Pois como foi dito a Acção de Condenação à Pratica de Acto Legalmente Devido é de natureza subjectiva, isto é, visa proteger e tutelar direitos e interesses particulares que pediram à administração que actuasse numa determinada situação jurídica e esta não actuou expressamente mas sim tacitamente (cfr. do art.º 66º/nº1 do CPTA). No art.º 73º/nº3 o MP também poderá pedir a declaração de ilegalidade de normas, sem a necessidade de que estas tenham sido desaplicadas por um tribunal em três casos concretos, com o fundamento, precisamente, na sua ilegalidade. E também o art.º 77º/nº1, quando a administração esteja numa situação de omissão legislativa, que invalide que determinados actos legislativos não se possam executar, pode pedir a declaração de ilegalidade por omissão.
Os órgãos administrativos de uma pessoa colectiva pública, podem intentar uma Acção de Impugnação de Actos Administrativos contra outros órgãos da mesma pessoa colectiva (art. 55º/nº1/d) do CPTA). Penso que este artigo, deve aplicar-se as demais situações, pois estando a administração pública cada vez mais a abandonar o dogma das relações hierárquicas (cada vez mais relacionais, cfr. Vasco Pereira da Silva), faz sentido abranger situações que extravasão a pessoa colectiva (surgindo entre pessoas colectivas distintas), e alargar a outro tipo de acções que não apenas esta. Mas não tendo o código consagrado esta possibilidade apenas é possível, actualmente, em acções de Impugnação de Actos Administrativos, e só entre os órgão da mesma pessoa colectiva. De referir também, nesta sede o art.º 55º/nº1/e), relativo ao Presidente de órgãos colegiais, quanto às deliberações tomadas por esse órgão.
Em sede de Acção Pública e Popular, em que qualquer pessoa ou entidade poderá demandar, a legitimidade aparece referida no art.º 9º/nº2, onde não se exige interesse pessoal e directo na demanda, apenas um interesse difuso ou indirecto, relativo a bens e valores constitucionalmente tutelados. Os restantes artigos relativos ao actor público e popular, aparecem apenas como remissões (art.os 55º/nº1/f), 68º/nº1/d), 73º/nº3 e 77º/nº1 todos do CPTA). Importa ainda referir a figura do art.º 55º/nº2 que permite a qualquer particular impugnar deliberações de órgãos autárquicos. Defendendo o Prof. Vasco Pereira da Silva, que esta acção foi englobada pela acção popular, pois esta é mais abrangente e os requisitos são mais amplos, já não fazendo sentido esta figura no actual Contencioso Administrativo.


Helder Ferro Gonçalves
Subturma 8