Legitimidade Passiva no Direito Contencioso

O Código do Processo nos Tribunais Administrativos regula isoladamente as questões de legitimidade passiva e activa, ao contrário, do que sucede no art. 26º CPC. Assim, o art. 9º CPTA trata da legitimidade activa e o art. 10º CPTA da legitimidade passiva.

O art.10º/1 corresponde à contraparte na relação material controvertida, tal como ela é configurada pelo autor. Este deve demandar em juízo quem alegadamente estiver colocado no âmbito dessa relação em posição contraposta a sua. Este número abrange os contra-interessados, figura que encontra consagração nos art. 57 º e 68º/2CPTA. Como dispõe, Mário Aroso, “trata-se de domínios em que a acção é proposta contra a Administração, contra a entidade que praticou ou omitiu ou recusou o acto, mas em que há sujeitos que também são partes no litígio, na medida em que os seus interesses coincidam com os da Administração e podem ser directamente afectados na sua consistência jurídica com a procedência da acção.”

No art. 10º/2 o CPTA introduz que nos processos em que estejam em causa acções ou omissões de entidades públicas a “ parte demandada é a pessoa colectiva de direito público ou, no caso de Estado, o ministério a cujos orgãos seja imputável o facto impugnado ou cujos orgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos”. No contencioso administrativo temos como tradição, o facto de, as acções serem propostas contra as pessoas colectivas, enquanto a defesa da legalidade do acto impugnado em sede de recurso contencioso, cabe ao orgão que praticou o acto. No entanto, em termos práticos, é admitida a possibilidade de, num mesmo processo, serem cumuladas dois pedidos, um quanto à anulação de um acto administrativo e o outro respeitante à reparação dos danos que esse acto tenha causado. Como afirma, Mário Aroso, a regra do art.10º sustenta que as “acções devem ser intentadas contra entidades públicas,” pois a “legitimidade passiva corresponde à pessoa colectiva e não ao orgão que dela faça parte.” Daqui concluímos que, sempre que esteja em causa uma conduta, quer activa ou omissiva, de um orgão do Estado que esteja integrado num ministério, esta legitimidade será do Ministério a que pertence o orgão. Neste sentido, o mesmo autor pronuncia-se afirmando que o art. 10º/2 visa um “conjunto de situações, que até aqui, correspondiam aos processos de impugnação e à acção para reconhecimento de direitos e interesses”.

Importa ainda referir, que nos termos do art, 10º/2/3/4 e do art. 78º/e), a acção de impugnação de actos, tanto pode ser proposta contra o orgão da entidade pública autor do acto atacado, como contra a própria pessoa colectiva a que pertence tal orgão. Interessa ver ainda, o art. 81º, relativamente à citação da entidade demandada e dos contra-interessados.

O art. 10º/6 tem aplicação apenas no âmbito de litígios entre orgãos da mesma pessoa colectiva e a respectiva acção deve ser instaurada contra o orgão cuja conduta deu origem ao litígio. Porém, há casos em que os processos são dirigidos contra entidades públicas, em que quem é demandada é a pessoa colectiva ou o Ministério e processos em que quem o é, é o orgão. E isto porque se justifica a actuação ou omissão de um determinado orgão administrativo, mesmo que seja um orgão subordinado a poderes hierárquicos, devendo ser esse o orgão a conduzir a defesa da conduta adoptada e admitindo-se pelo art. 11º/5 que possa ser ele a designar o representante processual da pessoa colectiva ou Ministério.

Já é hábito a indicação do orgão na PI, na medida em que há situações onde não há dificuldade em proceder à identificação do orgão e, o autor pode preferir fazê-lo, de modo a permitir que a citação possa ser dirigida directamente contra o orgão, tornando, deste modo, mais célere o envio, por parte da entidade demandada, da contestação e demais documentos pertinentes. O art. 10º e art. 78º permitem que, mesmo que a legitimidade passiva corresponda à pessoa colectiva ou ao Ministério, o autor indique na PI o orgão que praticou o acto impugnado ou aquele perante o qual tinha sido formulada a sua pretensão (art.10º/4 e art.78º/2/e) e 3.). Se neste exercício se verificar um erro quanto à identificação do orgão, deve ser seguido o disposto no art.81º/3. Contudo, convém frisar que já não será aplicado o art.81º/2 e 3, se o erro cometido na PI implicar a citação de um orgão de uma pessoa colectiva ou de um ministério que não tem legitimidade passiva no processo. Assim, a correcção deve ser feita pelo art. 88º, de modo a assegurar o correcto prosseguimento da acção, com a devida citação da entidade a que efectivamente corresponde a legitimidade passiva, e sem que se proceda à formulação de um juízo, sobre a culpabilidade do erro, por parte do tribunal.

Por sua vez, o art. 10º/7 estabelece que podem ser demandados particulares ou concessionários, no âmbito das relações jurídico-administrativas que os envolvam com as entidades públicas ou com os outros particulares. Assim, os processos intentados perante os tribunais administrativos não tem de ser forçosamente dirigidos contra entidades públicas, podendo ser dirigidos contra particulares. Temos duas ideias importantes a reter: primeiro, o facto de os particulares poderem ser demandados a título principal e não somente na qualidade de contra-interessados; a segunda, é que não se tem apenas em vista uma situação dos particulares que sejam concessionários de bens, serviços ou poderes públicos, podendo haver também processos dirigidos, a título principal, contra particulares que não tenham o estatuto de concessionários.

Esta disposição deve relacionar-se com o art. 4º/1/e) e i) do ETAF quanto ao âmbito da jurisdição administrativa e ainda o art.100º/3 do CPTA, e também quanto a actos de administrativos dos actos dirigidos à celebração de contratos que sejam praticados por sujeitos privados, no âmbito de um procedimento pré-contratual de direito público.
Como frisa, Mário Aroso de Almeida, esta disposição tem “o alcance de admitir a possibilidade de constituição de situações de litisconsórcio voluntario passivo ou de pluralidade subjectiva subsidiária do lado passivo quando se discutem relações jurídicas que digam simultaneamente respeito a entidades públicas e a entidades privadas, abrindo a porta para a aplicação supletiva do disposto no art. 27º e art.31º B CPC.”

Por fim, o art, 19º/8 estabelece que é admitida a intervenção no contencioso administrativo a intervenção de terceiros, tal como é definida e desenvolvida na CPC, nos art. 320º CPC. Além das partes, podem ainda intervir no processo outras pessoas com interesse, sendo que estas constituem as partes acessórias, que figuram conforme os casos, ao lado do autor ou do réu, através dos incidentes de intervenção. Estas partes acessórias defendem no processo os seus interesses próprios, interesses esses, que são paralelos aos das partes principais.

Assim, a Administração deve promover a intervenção no processo de entidades que possam colaborar com a entidade pública contra o qual é dirigido o pedido principal.