Os processos cautelares vêm previstos nos arst.112 a 134 CPTA.
Uma providência cautelar consiste nem processo judicial instaurado como preliminar a uma acção, ou na pendência desta, como seu incidente, destinado a prevenir ou afastar o perigo resultante da demora a que está sujeito o processo principal.
Providências cautelares caracterizam-se fundamentalmente pelos traços da:
1. Instrumentalidade: em relação ao processo principal. Apenas podem ser desencadeadas por quem tenha legitimidade para desencadear o processo principal e definem-se por referência a este;
2. Provisoriedade: possibilidade de o tribunal revogar, alterar ou substituir, na pendência do processo principal, a sua decisão de adoptar ou recusar a adopção de providências cautelares se tiver ocorrido uma alteração relevante das circunstâncias inicialmente existentes;
3. Sumariedade: tribunal deve proceder a meras apreciações superficiais, baseadas num juízo sumário sobre os factos a apreciar, evitando antecipar juízos definitivos que, em princípio, só devem ter lugar no processo principal.
Como modalidades de providências cautelares temos:
-» Providências conservatórias: situações em que o interessado pretende manter ou conservar um direito em perigo, evitando que ele seja prejudicado por medidas que a administração venha a adoptar.
* Neste caso, se tiver sido emitido um acto administrativo de conteúdo positivo, procede-se à suspensão da eficácia do acto (possibilidade prevista no art.112/1/a) e especificada nos art. 128 e 129).
A este propósito, cumpre distinguir os actos administrativos positivos dos actos administrativos negativos. Segundo o Prof. Marcelo Rebelo de Sousa, a sua distinção assenta no seguinte:
Actos positivos: introduzem na ordem jurídica efeitos jurídicos pretendidos e solicitados por alguém. Ex: emissão de uma licença de construção requerida por um particular.
Actos negativos: recusam a introdução de tais efeitos. Ex: indeferimento da mesma licença.
* Nas demais situações, a tutela cautelar concretiza-se na imposição provisória de uma ordem no sentido de a Administração não realizar certa actividade ou porventura cessar essa actividade (art.112/2/f)). Tal pode acontecer quando o interessado pretenda que a Administração se abstenha de realizar operações materiais que não surjam em directa execução de actos administrativos ou quando a providência cautelar se destine a complementar a suspensão da eficácia de um acto administrativo (ex: não promoção de um funcionário enquanto esteja pendente a definição da situação de um seu concorrente directo).
-» Providências antecipatórias: por vezes, é conveniente antecipar, a título provisório, o resultado favorável pretendido no processo principal. Nestas situações, a tutela cautelar caracteriza-se na imposição de uma ordem no sentido de a Administração adoptar as medidas necessárias para minorar as consequências do retardamento da decisão sobre o mérito da causa.
Relativamente ao momento da propositura, art.114/1 diz-nos tanto podem ser requeridas antes, como simultaneamente ou mesmo depois da propositura da acção principal, sendo tal requerimento apresentado no tribunal competente para julgar o processo principal (art.114/2).
O processo cautelar é um processo urgente e tem tramitação autónoma em relação ao processo principal, sendo apensado a este (art.113/2).
No que concerne à legitimidade, esta cabe aos particulares (referência no art.112/1), ao Ministério Público (art.124/1) e a quem quer que actue no exercício da acção popular ou impugne um acto administrativo.
Das providências referidas na alíneas do art.112/2, apenas a suspensão de eficácia (alínea a)) e a regulação provisória do pagamento de quantias (alínea e)) são alvo de regulação específica, nos arts.132/6 e 133/2, respectivamente. De resto, os critérios de que depende a concessão de providências cautelares são quase unitariamente definidos no art.120. O nº1 do art.120, alíneas b) e c) prevê critérios diferenciados, conforme se tratem de providências conservatórias ou providências antecipatórias.
O art.121 prevê um fenómeno de convolação da tutela cautelar em tutela final urgente que se concretiza na antecipação, no processo cautelar, da decisão sobre o mérito da causa. Para que este art. seja aplicado, necessário é que se respeitem os seguintes requisitos:
- Estejam em cause interesses de especial importância, nomeadamente direitos fundamentais;
- O Tribunal entenda que possui todos os elementos necessários para a boa apreciação da causa principal;
- Seja necessária a decisão a título definitivo da causa principal.
O art.120/2 profetiza a hipótese de a parte que discorde da antecipação, considerando que não se encontram preenchidos estes requisitos, possa recorrer da decisão, ao abriga das regras dos art.s140 e seguintes, no propósito de represtinar o processo cautelar. Note-se, contudo, que o eventual recurso que seja interposto dessa decisão não tem efeito suspensivo.
Questão interessante é a seguinte. Freitas do Amaral veio defender que caso o Tribunal possua uma dúvida insanável sobre se deve ou não conceder a providências que lhe seja solicitada pelo particular dever-se-à analisar o conteúdo do direito que está em causa. Deste modo, caso se trate de um direito fundamental do particular, o Tribunal deve dar prioridade a este decretando a providência cautelar. Se não estiver a a Administração Pública alegar a necessidade de decidir ou executar uma decisão para prosseguir um forte interesse público que corresponda a uma das tarefas fundamentais da Administração Pública definidas na Constituição, e que tenha carácter urgente, não podendo portanto esperar pela decisão do processo principal, então o Tribunal deverá indeferir o requerimento da providência cautelar. A garantia dos direitos fundamentais deve presumir-se, salvo prova em contrário, prioritária em relação à protecção de interesses públicos.
O art.126 protege a Administração e os contra-interessados contra danos resultantes do abuso da tutela cautelar por parte de quem, com dolo ou negligência grosseira, tenha feito valer pretensões infundadas.
O art.127 salvaguarda a efectividade das pronúncias que concedam providências cautelares.
O art.128 regula a posição em que a Administração é colocada entre o momento em que recebe o duplicado do pedido de suspensão e aquele em que o tribunal se vem a pronunciar sobre esse pedido, sendo que durante esse período de tempo ela não poderá iniciar ou prosseguir a execução do acto, e, os actos indevidamente praticados poderão ser declarados ineficazes pelo Tribunal.
No art.131 prevê-se a decretação provisória da providência cautelar, podendo esta acontecer em dois casos:
1. Quando o exercício de um direito, liberdade ou garantia apenas seja possível num curto espaço de tempo, que não se coadune com o procedimento cautelar normal
2. Quando, não obstante não se encontrarem preenchidos os anteriores requisitos, exista uma situação de espacial urgência.
O art.132 esclarece algumas questões relativas à adopção de providências cautelares relativas a procedimentos de formação de contratos.
Uma providência cautelar consiste nem processo judicial instaurado como preliminar a uma acção, ou na pendência desta, como seu incidente, destinado a prevenir ou afastar o perigo resultante da demora a que está sujeito o processo principal.
Providências cautelares caracterizam-se fundamentalmente pelos traços da:
1. Instrumentalidade: em relação ao processo principal. Apenas podem ser desencadeadas por quem tenha legitimidade para desencadear o processo principal e definem-se por referência a este;
2. Provisoriedade: possibilidade de o tribunal revogar, alterar ou substituir, na pendência do processo principal, a sua decisão de adoptar ou recusar a adopção de providências cautelares se tiver ocorrido uma alteração relevante das circunstâncias inicialmente existentes;
3. Sumariedade: tribunal deve proceder a meras apreciações superficiais, baseadas num juízo sumário sobre os factos a apreciar, evitando antecipar juízos definitivos que, em princípio, só devem ter lugar no processo principal.
Como modalidades de providências cautelares temos:
-» Providências conservatórias: situações em que o interessado pretende manter ou conservar um direito em perigo, evitando que ele seja prejudicado por medidas que a administração venha a adoptar.
* Neste caso, se tiver sido emitido um acto administrativo de conteúdo positivo, procede-se à suspensão da eficácia do acto (possibilidade prevista no art.112/1/a) e especificada nos art. 128 e 129).
A este propósito, cumpre distinguir os actos administrativos positivos dos actos administrativos negativos. Segundo o Prof. Marcelo Rebelo de Sousa, a sua distinção assenta no seguinte:
Actos positivos: introduzem na ordem jurídica efeitos jurídicos pretendidos e solicitados por alguém. Ex: emissão de uma licença de construção requerida por um particular.
Actos negativos: recusam a introdução de tais efeitos. Ex: indeferimento da mesma licença.
* Nas demais situações, a tutela cautelar concretiza-se na imposição provisória de uma ordem no sentido de a Administração não realizar certa actividade ou porventura cessar essa actividade (art.112/2/f)). Tal pode acontecer quando o interessado pretenda que a Administração se abstenha de realizar operações materiais que não surjam em directa execução de actos administrativos ou quando a providência cautelar se destine a complementar a suspensão da eficácia de um acto administrativo (ex: não promoção de um funcionário enquanto esteja pendente a definição da situação de um seu concorrente directo).
-» Providências antecipatórias: por vezes, é conveniente antecipar, a título provisório, o resultado favorável pretendido no processo principal. Nestas situações, a tutela cautelar caracteriza-se na imposição de uma ordem no sentido de a Administração adoptar as medidas necessárias para minorar as consequências do retardamento da decisão sobre o mérito da causa.
Relativamente ao momento da propositura, art.114/1 diz-nos tanto podem ser requeridas antes, como simultaneamente ou mesmo depois da propositura da acção principal, sendo tal requerimento apresentado no tribunal competente para julgar o processo principal (art.114/2).
O processo cautelar é um processo urgente e tem tramitação autónoma em relação ao processo principal, sendo apensado a este (art.113/2).
No que concerne à legitimidade, esta cabe aos particulares (referência no art.112/1), ao Ministério Público (art.124/1) e a quem quer que actue no exercício da acção popular ou impugne um acto administrativo.
Das providências referidas na alíneas do art.112/2, apenas a suspensão de eficácia (alínea a)) e a regulação provisória do pagamento de quantias (alínea e)) são alvo de regulação específica, nos arts.132/6 e 133/2, respectivamente. De resto, os critérios de que depende a concessão de providências cautelares são quase unitariamente definidos no art.120. O nº1 do art.120, alíneas b) e c) prevê critérios diferenciados, conforme se tratem de providências conservatórias ou providências antecipatórias.
O art.121 prevê um fenómeno de convolação da tutela cautelar em tutela final urgente que se concretiza na antecipação, no processo cautelar, da decisão sobre o mérito da causa. Para que este art. seja aplicado, necessário é que se respeitem os seguintes requisitos:
- Estejam em cause interesses de especial importância, nomeadamente direitos fundamentais;
- O Tribunal entenda que possui todos os elementos necessários para a boa apreciação da causa principal;
- Seja necessária a decisão a título definitivo da causa principal.
O art.120/2 profetiza a hipótese de a parte que discorde da antecipação, considerando que não se encontram preenchidos estes requisitos, possa recorrer da decisão, ao abriga das regras dos art.s140 e seguintes, no propósito de represtinar o processo cautelar. Note-se, contudo, que o eventual recurso que seja interposto dessa decisão não tem efeito suspensivo.
Questão interessante é a seguinte. Freitas do Amaral veio defender que caso o Tribunal possua uma dúvida insanável sobre se deve ou não conceder a providências que lhe seja solicitada pelo particular dever-se-à analisar o conteúdo do direito que está em causa. Deste modo, caso se trate de um direito fundamental do particular, o Tribunal deve dar prioridade a este decretando a providência cautelar. Se não estiver a a Administração Pública alegar a necessidade de decidir ou executar uma decisão para prosseguir um forte interesse público que corresponda a uma das tarefas fundamentais da Administração Pública definidas na Constituição, e que tenha carácter urgente, não podendo portanto esperar pela decisão do processo principal, então o Tribunal deverá indeferir o requerimento da providência cautelar. A garantia dos direitos fundamentais deve presumir-se, salvo prova em contrário, prioritária em relação à protecção de interesses públicos.
O art.126 protege a Administração e os contra-interessados contra danos resultantes do abuso da tutela cautelar por parte de quem, com dolo ou negligência grosseira, tenha feito valer pretensões infundadas.
O art.127 salvaguarda a efectividade das pronúncias que concedam providências cautelares.
O art.128 regula a posição em que a Administração é colocada entre o momento em que recebe o duplicado do pedido de suspensão e aquele em que o tribunal se vem a pronunciar sobre esse pedido, sendo que durante esse período de tempo ela não poderá iniciar ou prosseguir a execução do acto, e, os actos indevidamente praticados poderão ser declarados ineficazes pelo Tribunal.
No art.131 prevê-se a decretação provisória da providência cautelar, podendo esta acontecer em dois casos:
1. Quando o exercício de um direito, liberdade ou garantia apenas seja possível num curto espaço de tempo, que não se coadune com o procedimento cautelar normal
2. Quando, não obstante não se encontrarem preenchidos os anteriores requisitos, exista uma situação de espacial urgência.
O art.132 esclarece algumas questões relativas à adopção de providências cautelares relativas a procedimentos de formação de contratos.
Bibliografia:
- ALMEIDA, Mário Aroso de – "O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos", 2005, Almedina
- ALVES, Eduardo André Galante - "O Procedimento Cautelar no Novo Contencioso Administrativo" - Tese de Mestrado, 2008, Faculdade de Direito de Lisboa
- AMARAL, Diogo Freital de - "As Providências Cautelares no Novo Contencioso Administrativo" in Cadernos de Justiça Administrativa, Nº 43
- ANDRADE, José Carlos Vieira de – "A Justiça Administrativa", 2007, Almedina
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